全面构筑打击治理

电信网络诈骗活动的法治保障

——《中华人民共和国反电信网络诈骗法》综述

全国人大常委会法工委刑法室主任  王爱立

2022年9月2日，第十三届全国人大常委会第三十六次会议审议高票通过了《中华人民共和国反电信网络诈骗法》。反电信网络诈骗法贯彻落实习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗工作的重要指示批示精神和党中央决策部署，充分体现了人民意愿和实践需要，以“小切口”专项立法快节奏推进，全面构筑打击治理电信网络诈骗活动的法治保障。

一、制定反电信网络诈骗法的背景与过程 

（一）立法背景       

一是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。电信网络诈骗活动多发高发，严重危害人民群众利益和社会和谐稳定。习近平总书记高度重视打击治理电信网络诈骗犯罪工作，多次作出重要指示批示，对反电信网络诈骗工作的指导思想、基本原则、关键环节和制度构建作出明确指示，从立法、执法、司法各领域各方面提出明确要求，特别强调“要加强法律制度建设”、“要从完善法律入手进行规制，补齐监管漏洞和短板，决不能放任不管”。这些精神主要体现在总则相关规定中，如第1条立法目的，第4条“四个坚持”的工作原则等，分则各个章节的具体制度也都贯彻体现了上述重要精神。制定反电信网络诈骗法是落实党中央决策部署、打击遏制电信网络诈骗活动的重要举措。

二是坚持以人民为中心，统筹发展和安全的必然要求。近年来，电信网络诈骗犯罪活动形势严峻，在刑事犯罪案件中占据很大的比重，犯罪分子利用新型电信网络技术手段，钻管理上的漏洞，利用非法获取个人信息、网络黑灰产业交易等实施精准诈骗，组织化、链条化运作，跨境跨地域实施，已经成为当前发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，严重危害人民群众获得感、幸福感、安全感。对此，立法必须作出回应，进一步完善制度，坚决打击治理，以法治方式、法治思维加强社会治理，维护人民群众切身利益，以法治保障实现人民对美好生活的向往。

三是反电信网络诈骗工作实践的迫切需要。从实践情况看，反电信网络诈骗工作综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力；实践中一些好的做法和政策文件需要上升为法律规定；现有法律规定总体上较为分散，各方面对于加强法律制度建设的需求较为迫切。在这些情况下，急需有一部专门立法，满足实践需要。

（二）立法过程 

2021年4月，习近平总书记作出重要指示，按照全国人大常委会领导同志指示，全国人大常委会法工委自4月底开始会同公安部、工信部、人民银行等抓紧推进反电信网络诈骗立法工作、深入开展调研；7月形成工作草案后征求了中央有关部门、地方和企业意见；8月修改后召开座谈会，再次征求有关方面意见后，形成反电信网络诈骗法草案，并报党中央政治局常委会审议决定。2021年10月，十三届全国人大常委会第三十一次会议对反电信网络诈骗法草案进行了初次审议。2022年6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对草案进行了第二次审议。2022年8月，十三届全国人大常委会第三十六次会议对草案进行了第三次审议，并于9月2日表决通过。国家主席习近平签署第一一九号主席令予以公布，自2022年12月1日起施行。

立法过程中始终坚持问题导向、结果导向，坚持立法的全过程人民民主。反电信网络诈骗立法中，深入贯彻习近平总书记关于全过程人民民主的重要理念，保障人民当家作主。通过书面、座谈会、实地调研等形式，广泛听取各方面意见。将草案印发各地方、有关部门及高等院校、研究机构、基层立法联系点、银行、互联网企业等征求意见，两次在中国人大网公布草案征求社会公众意见，在三次审议阶段都专门听取互联网企业意见，先后在北京、云南、浙江、湖北、福建等地深入进行调研，听取一线执法干警、律师、专家学者等方面的意见，在充分吸收常委会审议意见和各方面意见的基础上对草案进行修改完善。

二、制定反电信网络诈骗法的总体思路

制定反电信网络诈骗法的总体思路是，贯彻落实习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗工作的重要指示批示精神，贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，坚持精准防治和问题导向，强化系统观念、注重源头治理、综合治理，加强预防性法律制度建设，为打击遏制电信网络诈骗活动提供法治支撑。

一是立足综合治理、源头治理和依法治理，侧重前端防范，完善预防性法律制度。关于依法打击电信网络诈骗，刑法已多次做出相关修改完善，打击的法律手段总体上较为充足。“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”，习近平总书记指出“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，要完善预防性法律制度。本法主要是按照完善预防性法律制度的要求，针对电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节，加强防范性制度措施建设，深入推进行业治理，强化部门监管责任和企业社会责任，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，变重“打击”为“打防管控”并重，提升社会治理体系和治理能力水平，建设更高水平的平安中国、法治中国。

二是“小快灵”“小切口”立法的又一次重要立法实践。中央全面依法治国工作会议提出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’”。这部立法主要考虑是体现“小切口”专项立法，坚持问题导向，对关键环节、主要制度作出规定，建起四梁八柱，力求精准有效，条文数量不多，立法进程要快，是一部体现“小快灵”“小切口”的立法，进一步丰富全国人大常委会的立法形式。

三是坚持急用先行，与其他行业立法共同推进。在治理电信网络诈骗方面，基本形成了以党中央有关决策部署为指针，以刑法、刑事诉讼法为基本依据，法律、法规、司法解释、规范性文件等不同层次规范相结合的反电信网络诈骗法律制度体系。如全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定、网络安全法、反洗钱法、个人信息保护法等都涉及电信网络诈骗治理的相关规定。例如，电信网络诈骗犯罪基本都涉及洗钱活动这一重要环节，反洗钱法对客户身份识别、交易记录保存、可疑交易报告等相关反洗钱制度作了规定，这些制度是治理电诈犯罪的重要基础。但上述法律规定总体上较为分散，针对性不强，力度不够。反电信网络诈骗法作为专门立法，虽然体量小，但涉及金融、通信、互联网、个人信息保护等各领域，是一部集中全面、系统综合、针对性强的小法律，目的是解决当前迫切需要的立法需求，坚持急用先行。专门立法与行业立法将相互配套、共同发力，为打击治理电信网络诈骗犯罪提供充分的法律制度保障，备足法律制度供给侧。

四是统筹发展和安全。本法在工作过程中，将统筹发展和安全、坚持精准防治作为重要出发点，依法保护公民和组织合法权益，防止由于采取“一刀切”等方式对市场服务、公民生活可能带来的不利影响。充分赋予有关部门执法和管理手段、落实企业社会责任，也要防止不必要的，或者成本过大、收益很小的措施。制度设计时充分考虑对群众便利和营商环境可能造成的影响，主要针对金融、电信、互联网领域的异常行为进行监督管理，精准面向具有电信网络诈骗特征的行为惩治，包括高风险电话卡、异常金融账户和可疑交易、异常互联网账号、黑灰产业、非法设备、改号电话、涉诈APP、域名等，充分利用大数据等技术措施，同时规定相应救济渠道。

三、反电信网络诈骗法的主要内容

反电信网络诈骗法共七章五十条，包括总则、电信治理、金融治理、互联网治理、综合措施、法律责任和附则。主要内容包括：

（一）明确反电信网络诈骗工作的立法目的和基本原则。反电信网络诈骗法的立法目的是预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动，加强电信网络诈骗工作，保护公民和组织的合法权益，维护社会稳定和国家安全，强调坚持系统观念，注重源头治理、综合治理，全面落实打防管控各项措施；压实地方政府、行业主管部门、企业等监管防范职责；加强协同联动工作机制建设。

（二）明确电信网络诈骗的概念和适用范围。电信网络诈骗是诈骗类型中的一种，有着与传统诈骗的共性，但更有其自身的特点，随着技术手段和诈骗方法的变化，诈骗行为本身也在不断变化。本法在总结实践中关于电信网络诈骗界定经验的基础上，对电信网络诈骗的概念和范围作了规定。本法所称电信网络诈骗，是指非法占有为目的，利用电信网络技术手段，通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为，在法律中明确概念，增强实践操作性。规定电信网络诈骗的概念就是明确了本法的适用对象范围，具有重要意义。管辖方面，对于在中国境内实施的电信网络诈骗活动适用本法，同时对域外管辖也作出规定，对中国公民在境外实施的电信网络诈骗活动，境外的个人、组织针对中国境内实施的电信网络诈骗活动以及为针对境内实施的电信网络诈骗活动提供产品、服务等帮助的，都要依法适用本法，按照本法的规定处理和追究责任。

（三）规定反电信网络诈骗犯罪工作机制和各部门职能分工。构筑电信网络诈骗的防火墙，需要举全社会之力，协同配合，加强联动。规定国务院建立反电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作，地方各级人民政府组织领导本行政区域内反电信网络诈骗工作，确定目标任务和工作机制，公安机关牵头负责反电信网络诈骗工作，有关部门和企业建立完善制度，履行和承担相应职责。

（四）明确宣传教育防范。本法的总则和综合措施部分对宣传教育作出规定。各级政府、有关部门、单位及村民委员会、居民委员会在反电信网络诈骗工作中都要担负其相应职责，包括金融、电信、网信、教育行政、市场监管、民政等部门，以及新闻、广播、电视、文化、电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等单位。宣传的内容、方式上，要增强宣传的针对性、精准性。针对实践中由于管理漏洞、内部风控机制不完善等原因，为实施电信网络诈骗提供可乘之机的情况，还规定各单位要加强内部教育防范，加强对从业人员、用户等的教育和风险提示等。规定个人应当提升电信网络诈骗防范意识。

（五）完善电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度。落实实名制，是电信网络诈骗治理工作实现源头治理的关键环节。实践中，大量电信网络诈骗案件及为实施电信网络诈骗提供的帮助行为是利用实名制管理上的漏洞实现的。对此，本法规定了电话卡、互联网服务真实信息登记制度，建立健全金融业务尽职调查制度；对办理电话卡、金融账户的数量和异常办卡、开户情形进行限制，防范开立企业账户风险；有针对性地完善物联网卡销售、使用监测制度。

（六）统筹推进各类反制技术措施建设，为利用大数据反诈提供制度支持。随着金融、电信、互联网领域的不断发展，电信网络诈骗的手段也在花样翻新、不断升级。反电信网络诈骗工作是一场“技术战”，要打破信息壁垒、技术壁垒，国家要支持研究开发有关电信网络诈骗反制技术，有关部门、单位要提升技术，推进涉电信网络诈骗信息数据互通共享。特别是要利用大数据等技术反制，实现对金融、通信、互联网等领域涉诈异常情形的监测、识别和处置，包括高风险电话卡、异常金融账户和可疑交易、异常互联网账号等。本法对有关反制技术系统建设、反制技术标准等都提出了明确要求。

（七）明确处置措施和申诉救济渠道。为了能及时有效阻止电信网络诈骗的发生，在经监测识别后，电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者及公安、金融、电信、网信等部门可以对涉诈异常情形进行二次核验，可以根据不同情形采取限制、暂停服务等处置措施，快速斩断诈骗环节。对于采取上述措施可能造成误伤误判等情况的，要对被处置人权益给予保障，告知处置原因、救济渠道等，被处置对象可以提出申诉救济。

（八）加强对涉诈非法服务、设备、产业的治理。治理改号电话、虚假主叫和涉诈非法设备；加强涉诈APP（移动互联网应用程序）、互联网域名监测治理；打击治理涉电信网络诈骗相关黑灰产业。一方面，任何单位和个人不得故意、恶意或者实施非法活动，为他人实施电信网络诈骗提供支持或者帮助，包括出售、提供个人信息、洗钱和其他各类支持、帮助行为，违反规定的由公安机关等给予没收违法所得、罚款、拘留等处罚。另一方面，电信业务经营者、互联网服务提供者在提供相应服务时要依照国家有关规定，履行合理注意义务，对利用其业务从事涉诈支持、帮助活动进行监测识别和处置，违反规定的，由有关主管部门给予警告、通报批评、罚款、暂停有关业务、停业整顿等处罚。

（九）加强综合施策，进行全链条治理。建立涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度；加强个人信息保护，防范个人信息被用于电信网络诈骗，同时要查证电信网络诈骗犯罪所利用的信息来源；建立电信网络诈骗举报奖励和保护制度；加强预警，建立预警劝阻系统，对潜在受害人预警劝阻和开展被害人救助；加强治理跨境电信网络诈骗活动，对涉诈有关人员可以采取限制出境措施，规定特定风险防范措施和打击跨境作案等。

（十）明确法律责任，加大惩处力度。明确组织、策划、实施、参与电信网络诈骗人员除依法承担刑事责任、行政责任以外，造成他人损害的，还应当依法承担民事责任等；规定金融、电信、互联网企业违反本法规定的处罚，以及违反本法规定，造成他人损害的依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任；对网络黑灰产、非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号等行为给予行政处罚；在刑法规定刑事责任的基础上，规定专门行政处罚，加大对尚不构成犯罪人员的行政处罚力度；对从事电信网络诈骗犯罪及关联犯罪的人员，可以按照国家有关规定记入信用记录，并规定了惩戒的措施内容。

来源：中国民主法制出版社《〈中华人民共和国反电信网络诈骗法〉释义与适用》